关于铁路法院推进审判管理的实践与思考 -九游会体育

    2010年8月，全国大法官审判管理专题研讨班在井冈山举办，王胜俊院长作了《创新和加强审判管理，推动人民法院工作科学发展》的重要讲话。11月初，最高法院又在江苏南通召开了全国法院审判管理工作座谈会，这是全国法院首次以专门审判管理机构和人员为主体的会议。这样短的时间内，最高法院两次召开专题会议，审判管理的重要性被提升到实现新时期人民法院工作科学发展的政治和战略层面，确立了审判管理在法院各项管理中的重心地位。自治区高级法院按照最高人民法院党组的要求，全力推进审判管理工作，2010年12月14日和2011年6月16日，先后两次召开全区法院审判管理工作座谈会。乌鲁木齐铁路中院党组把审判管理作为2011年的重点工作，在年初的工作会议上进行了全面部署，逐步落实审判管理的各项制度，努力打造审判管理的工作平台，目前已初显成效。现结合铁路法院一年来的审判管理工作实践，对审判管理的几个基本问题谈点粗浅的认识。

　　一、铁路法院推进审判管理的宏观背景和渐进过程

　　（一）地方法院审判管理对铁路法院的启示和引领

　　审判业务的组织管理是随着社会主义法制的建立健全逐步发展起来的。结束了“砸烂公、检、法”的荒谬年代，恢复之初的人民法院只有刑事、婚姻家庭纠纷案件的简单分类，法官多是自己立案、自己审理、自己执行。法院基本上实行的是金字塔式的行政管理模式，层层领导，指挥链较长，权力较集中，而“金字塔底座”主要由各审判部门自行管理，没有统一的管理机制。这种较为原始、粗放的管理模式造成了组织和程序上的混乱，大量“抽屉案件”积压。1999年以后，按照最高法院“一五改革”纲要的要求，各地法院开始探索以“立审分离”、“审监分离”、“审执分离”为主导，以实行“审判流程管理”为核心的审判方式改革，逐步形成了以各部门自行管理和相关职能部门横向管理相结合的审判管理模式。基本上是审判流程管理归立案庭管，案件质量评评查归审监庭管，审判绩效考核归政治部管，违法违纪办案投诉归纪检组处理，缺少一个统一的审判管理机制，导致在实践中存在诸如管理职责不明、管理机制不顺、管理职能弱化、管理权威不足等等问题。进入二十世纪九十年代，随着中国社会快速发展的步伐，人民法院成为中国司法事业的中坚力量，在整个社会中的重要作用日益凸显。但也遭遇到经济发展和社会转型带来的巨大压力。首先是“诉讼爆炸”带来的“案多人少”的巨大矛盾，人民法院夹杂在法官长期超负荷工作的喘息声和社会对其“萝卜快了不洗泥”的质疑声中左右为难；其次是人民群众法律意识增强、司法需求提高与现有的司法工作机制之间的巨大冲突，在当事人和社会各界对法院“公正、透明、高效”的强烈期待和严密监督下任何瑕疵都会被放大成为对法院体制性缺陷而饱受抨击；三是社会矛盾激化所引发的大量信访案件的化解压力与法院调动社会资源能力以及法官个体司法能力之间的巨大差距。默守陈规只会“坐以待毙”，勇于创新才能“冲出重围”。形势逼迫着人民法院必须做出重大改变。于是，实施专业化、精细化管理就成为一种理智选择。对法院而言，这是一个管理现代化的问题，即从原始、零散、自发的管理演变为现代、系统、有组织的管理。小作坊式的随意和广种薄收式的粗放必须为严谨、周密、集约、科学、统一的现代管理所替代，审判管理已经成为人民法院实现科学发展的必由之路。最高法院2005年发布的《人民法院第二个五年改革纲要(2004－2008)》和2009年发布的《人民法院第三个五年改革纲要（2009－2013）》都将审判管理作为司法改革的重要内容。与此同时，江苏、四川、湖南等地的一些法院也开始进行着可贵的探索。经过近十年的不懈努力，审判管理在实践中不断发展完善，最终作为一个具有中国特色的法院科学管理体系向全国法院推广。

　　（二）乌鲁木齐铁路法院系统对审判管理的探索和发展

　　铁路法院在二十世纪八十年代初中国司法事业“而今迈步从头越”的时代背景下应运而生。虽然受到案件管辖局限和铁路企业“站段式管理模式”的双重束缚，但铁路法院三十年来不遗余力地发展和完善自己，法院建设稳步推进，社会形象有所提高。但由于缺少超负荷案件的压力，与地方法院主动求变不同，铁路法院基本上都是被动接受审判管理的理念，审判管理的推进速度和推进效果都大大落后于地方法院。

　　就乌鲁木齐铁路两级法院而言，自2000年起，两级法院按照最高法院《人民法院五年改革纲要》的要求，舍弃原始粗放的管理模式，开始推进审判方式改革。以审判长选任为契机，实行办案负责制，逐步淡化业务管理的行政色彩，坚持“还权于合议庭”；按照“大立案，精审判”的思路，实行了立审、审执、审监“分权”改革，推行审判流程管理，由立案庭对每个案件的审判节点进行动态监督。根据铁路法院申诉、再审案件少的特点，强化案件质量评查力度，审判监督庭的主要任务即为案件评查，评查范围基本涵盖了所有的审判、执行案件。

　　以2006年 “规范化建设年”活动为标志，两级法院创新和加强审判管理的思路愈加清晰。“规范化建设年”活动突出了审判管理的基本要求——规范，要求一切司法行为和管理行为都要“起于规范，止于规范”。2007年起中院推行了方针目标管理考核体系，建立了覆盖法院所有岗位的任务指标，确定了部门和个人完成工作的数量、质量、效率、效果，以数据统计、量化反映的方式，公布评定结果，实施奖优罚劣，改变了以往那种随意性、松散型的管理方式。从2007年起，中院党组每年在工作会议上提出以审判、执行质效指标为主的十项奋斗目标，使审判管理的要义在铁路法院系统逐步扩展。

　　与此同时，中院进一步完善审判委员会工作规则，侧重总结审判经验，研究对类型案件的规范性意见，充分发挥审判委员会业务指导职能；按照清晰界定、科学配置的原则，完善了诉讼文书签发权限制度；通过建立和完善裁判文书公开、裁判理由释明、公开听证等制度，进一步拓宽了司法公开的渠道，扩大了司法公开的范围；积极推进量刑规范化工作，出台了《上诉案件改判和发回重审若干问题的意见》，规范了上下级法院之间的业务管理关系；同时，建立了案例指导制度，加大了审判业务指导力度。

　　经过不懈努力，两级法院初步形成了对审判流程的管理和各审判环节的监督、控制体系，缩短了审理周期，杜绝了超审限案件，加强了对审判权的分权制衡，增强了审判工作的透明度，使审判质量和效率得到提高。虽然成效初显，但由于审判管理工作是一项复杂的系统工程，加之囿于一些主客观因素的制约，铁路法院的审判管理还是存在不少问题，主要表现在：

　　1、案件数量不足使审判管理缺乏稳定平台

　　与地方法院动辄成千上万的年结案相比，铁路法院案件数量很少，类型单一，许多绩效评估三级指标项下为空白，有的指标项下可考察案件仅为1、2件，使评估结果带有极大的偶然性。如某个月刑事开庭案件仅有1件，如当庭裁判，则当庭裁判率为100%，如果没有当庭裁判，则当庭裁判率为0%，数据悬殊，无法从中找到内在规律性进行分析评判，使评估结果的准确性大打折扣。再如由于许多铁路法院月度结案数仅为个位数，下一月度稍有增减，其变动情况就以倍数计，结案均衡率非常难以控制和把握。

　　2、系统软件功能不强使审判管理难以有效展开

　　究其本质，审判管理是以先进的信息化平台为载体的。两级法院按照高级法院的统一部署，舍弃了使用近七年的清华紫光审判流程管理系统，转而使用本土公司研发的大鹏软件系统。但由于研发水平所限，新系统在功能挖掘、软件升级、系统维护方面存在不足。与此同时，两级法院法官在新旧系统转换中不适应、对旧系统依赖性过大、对新系统熟悉掌握不够，使系统软件成为影响审判管理的一个重要原因。

　　3、法院改革使审判管理无法配套推进

　　审判管理意味着对审判权与审判管理权的调整与分配，必然会带来法院内部各部门的职能转变。但由于铁路法院改革中人事、机构冻结已长达二年之久，审判管理机构迟迟无法成立。由于缺乏专门机构，只能将属于审判管理ag8九游会j9登录的业务范围的事项交由研究室、立案庭、审判监督庭分头处理，造成了几个甚至多个部门分散管理的局面，既不利于上下级法院之间的对口管理，也不利于本院集中统一管理，难以提升审判管理的专业化水平。因此，机构设置的问题成为了审判管理的“瓶颈”之一。

　　4、其他综合性障碍也成为掣肘因素

　　管理不到位。由于机构未建立、机制未理顺，当前铁路法院审判管理普遍存在工作延伸不到位的问题，事后监督管理的多，事前、事中介入管理的少，未能真正实现对审判工作的全程动态管理和监督。如对案卷结案移送不及时缺乏监督，影响上诉立案效率；对案件信息输入不规范、不准确的问题约束不够等。

　　制度不健全。有关审判管理的规章制度虽已初步建立，但分类科学、内容全面、操作明确的制度体系尚未形成。大多是对某类管理事项的个别规定，没有经过系统的分类与整合，有的缺乏配套，有的交叉重合，有的相互冲突。因此，尽管制度多，但制度之间缺乏必要的协调与衔接，影响了制度的可操作性与执行效果。

　　效能未充分发挥。审判管理具有防范司法不公、查找工作漏洞、纠正不当行为、提供考核依据、助力审判调研等多方面的作用，发挥上述职能作用的前提是法院有关部门密切配合、形成合力，且硬件配套。但铁路法院限于认识、装备、技术等因素，目前审判管理的效能没有得到充分发挥。同时，由于铁路法院滋生于实施半军事化管理的铁路企业，行政化管理色彩较浓。虽然在司法改革的过程中，很多法院对审判管理运行机制进行了有益探索，但总体而言，行政化的审判管理运行机制并未得到根本改观，实践中具体如何开展审判管理，在认识上缺乏理论的指导，管理上自然就难以形成有效的工作机制。审判管理的方法简单老套。如：审判管理日常工作忙于个案评查，而疏于管理，缺乏指导，更忽视了疑难典型案件调研、总结、提高；案件评查多注重程序问题，往往忽视实体问题；注重案卷的整理装订、文书齐全等一般性评查，往往忽视对法官司法能力的考查；注重案件普查，往往忽视案件的专项评查等。

　　即便如此，铁路法院在坚持创新和加强审判管理方面没有任何理由可以滞后，甚至相对地方法院而言，对于审判管理的渴求更加强烈、更加迫切。因为每一起案件都是法院向社会提供的“司法产品”。 正是由于铁路法院案件不多，社会公众对其的考察更加集中，要求更高，质量微小的瑕疵都会给生产者的声誉带来严重损害，而且挽回声誉的机会比地方法院更少。要保证这些产品“出厂”合格，首先得有一整套统一、科学质量标准和评价方法，使各阶段的工作成果有明确的衡量标准和评判的尺度。既要有微观的评价（个案评查），还得有宏观的评价（质量评估）。其次得有一整套监管产品质量的有效措施。既要有事后的监管，案件审结后得有人检查质量（案件评查），又要有实时的监管（流程管理），因为“司法产品”的产出通常都具有不可逆性，而且不像物质产品那样可以不问过程只看结果。第三，还得将“产品”质量与“生产者”的责权利挂起构来，形成考核、奖惩机制。在审判管理理念还未得以确立之前，上述管理在法院一直就不同程度地存在着，可以说，有审判就有管理，只是由于原有的管理未能将审判活动作为一个整体来看待，这些管理活动一直是处于零散、不系统、缺乏权威性的状态，没有一个统一的管理机构来统摄，因此难以形成合力，成效不显。在这种背景下，以审判、执行为对象的管理活动便应运而生。

　　二、铁路法院构建科学合理审判管理体系的思考

　　（一）深刻把握审判管理在铁路法院工作中的准确定位、主要功能和基本框架

   应该说，虽然审判管理在全国法院系统已探索达十年之久，但各地法院和理论界对审判管理的概念及内涵始终有较大争议。随着最高法院两个审判管理专题会的召开，对审判管理的认识才趋于统一

　　王胜俊院长在大法官审判管理研讨班上的讲话中指出，审判管理就是通过组织、领导、指导、评价、监督、制约等方法，对审判工作进行合理安排，对司法过程进行严格规范，对审判质效进行科学考评，对司法资源进行有效整合，确保司法公正、高效、廉洁。这个定义，对审判管理的方法、内容、目的进行了既精炼又全面的界定。由此可见，审判管理的方法是多元的，审判管理的内容是全面和立体的，涉及到审判工作的全程，既有微观管理，又有宏观的管理，既有事后管理，又有实时和预警管理。其直接功能在于保证人民法院的整个诉讼活动合法、有序、高效地进行，最终目标则是维护司法公正、提高司法效率、树立司法权威上。笔者认为适合当前形势下铁路法院审判管理模式的基本框架是：建立以审判委员会为核心，以审判管理办公室为主体，以业务庭、基层法庭为载体的各司其职，分工负责，上下畅通，协调配合的管理体系。具体内容包括审判流程管理、案件质量评查、审判绩效考评、违法审判责任追究、案件繁简分流制度、案例指导制度、审判委员会的监督管理和指导、院庭长的监督管理和指导等等。

　　如果以一句话来概括审判业务管理的实质或目的，可以归纳为“审判业务管理的目的，就是实现对审判质量和司法效率的控制”，因此，管理就是控制，在现行司法体制和法官素质现状下，尤其如此。

　　（二）铁路法院推进审判管理的具体路径

　　1、明确审判事务管理办公室的职能

　　审判事务管理办公室是有效整合审判管理权限的重要平台和执行部门，为了充分发挥其职能作用，强化管理权威和效率，笔者认为审管办应定位为审委会的办事机构。审委会是法律明确规定的法院内部的最高审判组织，兼具审判权与审判管理权，在整个审判工作中应处于核心地位。审管办明确作为审委会的办事机构，可以协助审委会具体实施审判管理工作，也可保证审判管理更为顺畅，提高管理效能，确保管理权威审管办作为整个审判管理体系的中心，是管理的枢纽，上对院长、审判委员会、法官考评委员会负责并报告工作，下对立案、审判、执行等审判流程的各个环节进行动态跟踪和信息整合。其工作职责主要应包括：监督案件流程管理、审判绩效管理；审判态势分析、案例指导制度的建立和推行、审判委员会和法官考评委员会的日常工作、其他审判综合管理工作等。

　　为了充分发挥审判管理的效能作用，应当做好审管办与相关部门的协调配合衔接工作，建立以审管办为牵头，各审判业务庭（局）、人事部门、纪检监察部门、研究室相配合的业务综合管理考核体系。一是和人事部门衔接，将审管办的月评查、季通报结果纳入法官业绩年终考核，作为评先、奖励、晋级、处分的依据；二是和纪检监察部门衔接，在案件评查中发现具有违法审判、执行情形的，应及时启动违法审判责任追究程序，严格按照规定追究责任；三是和各审判业务庭衔接，结合改判、发回重审案件，有针对性地加强业务指导；四是和研究室衔接，发现审判业务中的倾向性问题，及时研究、制订司法政策，加以规范；五是发挥审判委员会专职委员的作用，促进审判管理工作。专职委员的职责，除了做好分管或协管工作、完成院长交办工作外，应当重点在案件质量评查、讨论研究审判委员会审议案件和事项、履行审判委员会委员职责方面发挥作用。

　　目前地方法院的通行做法是将案件评查纳入审管办的工作范畴，但笔者认为铁路法院不宜盲从。因为铁路法院审判监督庭申诉、再审案件极少，多年来以从事案件评查为主，如果将此职责划归审管办，则会出现审监庭功能萎缩、作用虚化的现象，不利于法院建设。

　　应该特别注意的是，审管办的职能特点，要坚持“有所为有所不为”。一是程序性为主实体性为辅。主要着力于案件的程序控制，除极个别情况下协助办理审批事务外，都不直接作用于案件的实体处理。二是立足中观，偏重宏观，兼顾微观。它的工作要着眼于全院审判工作的整体，通过它的工作实现对内提高审判能力，对外提升公信力；同时，对重大、疑难、敏感案件要全程跟踪，掌握动态，提供相应服务，协助承办法官提高审判质效。三是服务为主监督为辅。具体案件为法官服务，积累信息为领导决策服务，即使有案件评查的任务，也只是重在总结经验教训，不在纠错，这在性质上既区别于审监庭的改判纠错，又区别于纪检监察部门的责任追究。四是管理性为主事务性为辅。其主要工作应是行政性的，要突出管理性，应侧重于管理和协调，区别于从事审判工作中的辅助性事务工作，它在从事辅助性事务工作的同时，实际上是在履行监督各阶段审判节点的落实情况。五是事前事后管理为主，事中管理为辅。事前尽可能为法官创造审判的条件，事后通过信息反馈或评查总结经验教训，通过事态分析预测未来，修改制度防患未然。而在案件审理过程中，必须尊重和保障法官依法独立行使审判权，对审理中的管理，应让位于承办法官和审判庭，审管办仅局限于节点控制。

　　2、以法院的信息化建设推进审判管理

　　加强法院信息化建设是建设现代化法院的重用内容，也是推进审判管理的支撑和载体。建立科学合理的审判管理体系，必须立足科技强院工作部署，有上下兼容、功能全面、操作直观、运行稳定的审判管理软件提供技术支撑。一是要进一步强化大鹏软件系统的应用，及时搜集和反馈运行中发现的问题，推动大鹏公司不断升级完善。首先实现所有指标数据全部自动生成，增强指标数据的准确性和时效性, 提高工作效率；其次是研发基于指标体系自动生成软件的绩效评估分析系统。二是尽快推行案卷的电子扫描工作，依托全区法院三级网络系统实现网上报送各项司法统计数据和查阅诉讼卷宗电子档案，做到数据传输和信息共享。三是加大审判流程管理中各项指标数据的源头管理力度, 不定期对各项指标数据的真实性、准确性进行集中检查着力从源头上确保指标统计真实准确。

　　3、建立健全工作制度和审判绩效考评、奖惩制度

　　制度是管理的基础，坚持用制度管案、管权、管人、管事，是法院加强审判管理的有益经验。铁路法院要打造“管有规范，严有依据，评有标准，落实良好”的审判管理制度体系作为强化审判管理的基础性工作。努力建立以审判流程管理、案件质量评查、审判绩效考评、违法审判责任追究四大制度为主，审判公开制度、案例指导制度、审判委员会监督指导制度以及案件繁简分流制度和人民法庭速立速裁速执制度为辅的审判管理体系。

　　（1）强化规范管理，完善审判管理制度?

　　健全各项审判管理制度。一是健全审判流程管理制度。首先，完善节点控制，重点对中止审理、审限延长、评估鉴定等案件加强跟踪管理，解决好隐性超审限问题；对立案、开庭、合议、起草判决、送达、归档、移送等环节进一步明确期限，加强各个节点的管理监控，加快案件周转速度；加强上下级法院业务庭之间的协作配合，做到运转顺畅。其次，流程管理不能“一刀切”，必须与案件的实际审理程序的繁简相适应，特别是基层法院，不能不加区分地适用复杂的审判流程管理制度，浪费司法资源，增加诉讼成本

　　二是健全案件质量评查制度。要严格贯彻执行中院今年九月份下发的《乌鲁木齐铁路运输中级法院案件质量评定标准（试行）》，案件评查的内容，应包括实体处理、审理程序、裁判文书制作、案件执行、卷宗装订和归档等。案件评查应着眼于问题的整改和以后的执法标准统一，因此，应当坚持纠偏与维护裁判稳定性相结合的原则，并完善与人事部门、纪检监察部门的衔接机制，利于评查结果的充分运用。

　　 三是建立健全案例指导制度。建立案例指导制度，是规范法官的自由裁量权，统一司法尺度的最好方式。因此，应当对每年的优秀案例按纠纷类型进行整理汇总，供法官参照判案，引导法官合理行使自由裁量权，真正做到“同案同判”，切实提高裁判质量，提高裁判公信力和司法权威。

　　四是建立案件质量讲评制度。讲评的重点在于对案件质量评查的情况进行归纳、总结，找出存在的类型化薄弱环节，增加法官对评查结果的理解与认同。

　　（2）强化精细管理，优化审判质效指标。

　　应当参照最高法院和自治区高级法院的相关考核指标，根据结合铁路法院实际，制定以案件质量评查、司法统计分析和社会公众评价为主的“三位一体”干警业绩综合评价体系。

　　首先完善审判绩效考评体系。一是审判绩效考评的指标设计，应当与司法的价值追求相吻合，除包括案件质量和效率的效果指标外，还应包括司法廉洁指标和司法调研指标。二是指标定义应当具体且易于理解，尽量减少边缘含义，便于操作；各类指标设置配套完整，整个指标体系能够自我协调，相互补充。三是指标所需数据要方便获取，数据的真实性和准确性能够求证，指标的评估程序容易推行且公平、公正。

　　其次审判质效指标应分解到具体部门和个人。从考核对象、考核期限、考核标准、考核办法等方面逐项层层分解目标任务，任务到庭、责任到人、考核到点，做到千斤重担大家挑、人人身上有指标，实现审判管理全院上下一盘棋，人人都是管理者，共同提升管理实效。 最后在综合考虑办案力量、收案数量、结案进度等因素的基础上，适时调配各办案部门的案件数量或对办案人员进行动态调整，力求审判工作能均衡、协调发展。

　　（3）强化奖惩激励，杜绝审判管理流于形式?

　　制度执行力的大小取决于执行制度力度的大小，再完善的制度，如得不到有效执行，则难以达到制定制度的目的，审判管理亦是如此，如不依据管理制度，严格兑现奖惩，制度将成为一纸空文。

　　一是必须健全奖惩制度。从管理的角度而言,奖优罚劣对调动被管理者的积极性、主动性,促进管理目标的实现非常有效。因此,健全科学合理的奖惩制度应该是对干警管理的重要内容。要建立用制度管人，用制度激励人的队伍管理模式，达到了以制度促进审判工作，奖优罚劣，弘扬正气的目的，极大激发队伍的整体活力。

　　二是建立干警司法业绩档案。应当为每名审判、执行人员建立业绩档案，详细的记载结案数、发改案件数、执行错案数、信访案件数及被追究办案质量责任以及审限等情况，作为法官考核的量化依据，使审判质效直接与个人政治、经济、精神上的利益挂钩，在审判质效指标数据和考核奖惩办法的双重指引和驱动之下，全院的管理意识、指标意识、责任意识才能得以提升，才能真正促进审判质效的提高。

　　总之，审判管理是一项系统性的工作，审判质量、效率、流程、层级、绩效五个方面的管理是审判管理的重点。审判管理的好坏，队伍是基础，制度是关键，监督是保证，落实是根本。要想抓好此项工作就必须健全审判管理制度，建立起科学、严密、高效的审判权运行管理和监督机制；下大力气切实提升审判管理的信息化水平，促进审判管理从人管人到制度管人，再到科技管人，实现审判管理的科学化、规范化与精细化。再好的机制，落实还是靠人，要充分发挥人的主观能动性，就必须做到审判管理是公正的，特别是在奖励和责任追究方面要有章可循，有科学、合理的奖罚标准，要一碗水端平。实际上管理活动中的公正是一种理念性东西，是一个需要我们从观念到行为两个方面永远努力的目标。作为法院的管理者尤其是院长，要保持公心，包括在进人、育人、用人、管人以及其他方面都要遵守公正原则，否则，审判管理这只手就会软弱乏力或瘫痪，严重时还将堂而皇之地破坏审判的公正运行。总之，在社会管理创新突飞猛进的时代，我们又面临法院管理体制的重大变革，两级法院要以改革推动发展，在法律和司法政策允许的范围内，在遵循规律的基础上，寻求方法的创新，继续探索适合铁路法院实际的审判管理模式，以推动铁路法院长久、健康地发展。