基层法院参与社会管理创新路径思考 -九游会体育

    【内容提要】社会管理创新基本途径是有效整合社会管理资源，形成社会管理整体合力；根本目的在于更好地化解社会矛盾，维护社会和谐稳定。社会矛盾化解是核心和目的，社会管理创新是方法和载体。定分止争、化解矛盾，是司法工作最基本的角色定位，是一切司法活动的出发点和归宿。作为基层法院直接面对广大群众且肩负化解各种社会矛盾纠纷的职责，如何创新社会管理？又如何有效化解社会矛盾？是基层法院、法官应当认真思考的问题。本文结合实际，围绕化解社会矛盾这一基点，提出运用能动司法理念，探讨基层法院参与社会管理创新功能、路径及思维等。

　　当前，我国正处在发展的重要战略机遇期，各种社会矛盾碰头叠加，群众利益诉求、意见表达和社会价值判断呈现多元化特征，社会管理压力加大，而社会管理的难点在基层，重点也在基层。基层法院作为社会管理的重要主体，在这种社会大变革、大调整背景下，参与社会管理创新，要立足自身职能特点和优势，遵循司法工作规律，更新思维，准确定位，以实现司法理念方法的转变与提升、矛盾化解机制功能的拓展与强化。

　　一、基层法院参与社会管理创新的功能定位

　　加强与创新社会管理，是顺应我国转型时期社会治理方式变化的现实要求，也是建设社会主义法治国家的迫切需要。社会管理创新是一个综合的、复杂的庞大系统，需要政法机关乃至全社会的共同参与，实现社会管理全覆盖。当前，人民法院受理的案件近80%以上在基层，全国约80%以上的法官在基层，基层法院位于乡土社会，直接面对广大群众，处在化解社会矛盾的“风口浪尖”，面临维稳任务艰巨繁重、案多人少矛盾突出、办案法官压力增大、案结事了难度增加、涉诉信访案件增多等现状。因此，基层法院必须正确界定自己的功能定位，既要积极作为，又有坚持有所为有所不为，参与社会管理创新。

　　（一）抓住出发点，增强社会责任意识。改革过程中利益格局的变化调整，使社会各种矛盾纠纷凸显，越来越多的以诉讼形式进入司法程序，审判任务量日益增多，案件处理难度日益加大；社会各界对司法的关注度和期望值越来越高，人民群众的维权意识越来越强，舆论炒作对司法的双刃剑影响越来越大；涉诉信访案件、缠诉缠访案件相当复杂，解决起来非常棘手，靠法院自身难以妥善解决等等。鉴于此，这就很有必要创新和加强社会管理。

　　法院虽然不直接参与经济、政治、文化活动，但是正如柏拉图所说“法律是一切人类智慧聪明的结晶，包括一切社会思想道德。”法律以其独有的间接性、侧面性等的规范指引作用，对社会产生着不可忽视、潜移默化的影响。面对日益纠结复杂的社会矛盾，面对人民群众不断增长的司法需求，人民法院必须正确认识和理解自身的职能作用和历史使命，以强烈的忧患意识、高度的政治责任感、必将胜利的信心，承担起更多的社会责任、发挥其在化解社会矛盾、维护社会公平、推进社会管理创新等方面不可替代的作用。

　　（二）把握根本点，充分发挥审判职能。执法办案是人民法院的第一要务。依托审判平台，能动化解社会矛盾，转化消极因素，维护健康稳定发展，是人民法院参与社会管理的重要内容。司法的基本任务是充分发挥审判职能，明是非、断责任、解纠纷，司法制度为解决社会矛盾纠纷，抑制后续矛盾的发生，提供了常态化手段和重要支撑。守护法律规范、调控社会秩序是人民法院通过运用法律解决社会纠纷，以维护社会秩序和法律权威的司法目标，这也正是法院参与社会管理的核心。因此，基层法院做好本职工作，审判公正高效、执行及时到位，这本身就是对社会矛盾化解的一种重大贡献。

　　基层法院参与社会管理创新，要围绕化解社会矛盾这一基点来展开。一是在司法理念上，要把化解矛盾作为法院的一项根本任务和工作主线，引导法官把案结事了、服判息诉作为一种追求、责任和使命，努力避免简单纷争复杂化、一审案件多审化、当事人矛盾社会化。二是在目标追求上，要全面把握司法化解社会矛盾的多样化要求，要查明事实，分清是非，公正司法，从法律上化解已经形成的矛盾；要注重从根本上化解当事人之间的矛盾，通过化解已经形成的矛盾，恢复正常关系，避免和防止产生新的矛盾；要消除当事人与社会、当事人与国家机关之间的矛盾，让当事人感受司法的温暖和社会的公平正义，不致产生仇视社会的心理；要通过审判执行案件，协助党委、政府解决好在推进经济发展和社会管理中出现的矛盾。三是在内部机制上，要加强审判权力运行、审判管理调度、审判绩效考核以及接受监督、民意沟通、网络舆情应对等机制建设，依法公开立案、庭审、执行等各个环节的内容；及时了解群众对社会管理创新的需求，及时发现社会管理中存在的漏洞，引导当事人依法有序表达诉求，使法院的司法机制、审判方式、办案方法和工作作风更加适应社会管理创新的要求。要引导法官研究办案技巧，总结审判经验，不断提高解决实际问题、化解矛盾纠纷的能力。

　　（三）找准突破点，创新能动司法理念。基层法院积极参与社会管理创新工作，就是要面对新形势新要求，创新司法服务方式，积极推动社会管理理念、思路、体制、机制、方法、手段的创新，把审判过程作为法制宣传和思想教育的过程，善于做好当事人的思想工作，下大力气把矛盾纠纷化解在诉前、诉中、判前，避免缠诉缠访等不良现象发生，全面提升与人民司法相关的社会管理工作水平，切实促进维护良好的社会管理秩序。

　　司法具有被动性的特点，不告不理，不诉不立。这固然有合理的地方，但是在社会大变革、大发展的背景下，可能无法满足党和人民对司法的要求。最高人民法院院长王胜俊在江苏调研时就指出；“人们常常把被动性视为司法自身的规律，这从‘不告不理’和每一个具体个案来看有其一定的合理性。但是从我国司法制度的本质属性和现实国情来看，能动司法更加符合当代中国经济社会发展的现实需求。”因此，结合司法的职能和功能的定位及社会大局的要求，人民法院应当主动出击，向前、向后延伸服务，为大局服务，为人民司法。坚持诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制，以能动司法推进社会管理创新，推进社会矛盾化解。

　　二、基层法院参与社会管理创新途径选择

　　不同审级的法院其司法功能所包含的内容不同，司法功能的侧重点以及实现途径存在差异。基层法院参与社会管理创新，必须立足于自身的职能定位和工作职责，努力找准工作切入点，坚持与时俱进，坚持能动司法，进一步强化司法审判职能的延伸功能和服务功能，不断增强工作的针对性和有效性，在解决矛盾纠纷、维护社会稳定的过程中，大力加强和创新社会管理。

　　（一）创新审判运作机制，化解涉诉矛盾纠纷

　　传统的基层社会矛盾纠纷主要以婚姻家庭、遗产继承、邻里纠纷等平等主体之间的矛盾纠纷为主，具有单一性、内部性和不易扩散性等特点。新形势下，随着基层城镇化建设不断推进，矛盾纠纷类型、轻重程度等都发生了质的变化，主要是征地补偿、拆迁安置、劳务合同、山林权属、民事突发事件等平等主体之间的矛盾与不平等主体之间的矛盾相互交织，而且一定程度不平等主体之间的矛盾纠纷占多数，居主导地位，矛盾纠纷越来越多，越来越复杂，也越容易激化，具有复杂性、多样性、群体性、综合性等新特征。因此，基层法院应根据新时期矛盾纠纷的特点，将审判工作的重心前移，建立以立案为主导、以管理为重点、以服务为核心的审判运作机制。

　　一是要完善矛盾预警处置机制。积极构建社会稳定风险评估机制，对群体性纠纷案件、社会关注的重大敏感案件，当事人有过激行为案件、涉及重大决策、重大项目、重大事项的案件，都要及时进行风险评估，防止因工作措施不当影响社会矛盾化解。要把风险评估工作制度化，根据评估结果及时研究司法对策，针对可能发生的问题制订工作预案。对敏感案件、重点案件提前制定处置预案，做到事前研判、准备在前，应对有方，防止因工作措施不当影响社会矛盾化解。二是要积极开展诉前调解。把调解关口前移至立案阶段，力争把矛盾纠纷化解在诉前。对于当事人起诉，先仔细审查案件、判断案件性质、复杂程度，是否有诉前调解可能，并征询当事人意见。在此基础上，则暂缓立案，启动诉前调解程序。立案法官可委托当地民调组织调解，或直接进行立案调解，达成调解协议的且当事人要求法院出具调解书的，则办理立案手续。如双方分歧较大，案件复杂，不能达成一致意见的，则及时立案、移送审理。三是要构建“三全”调解格局。围绕“调解优先，调判结合”原则，落实全程调解，将调解贯彻到立案、审判、执行、信访各环节中；落实全面调解，在民商事、刑事附带民事、行政和执行案件中积极运用调解手段化解争端；落实全员调解，把调解主体从案件承办人延伸到合议庭所有成员、庭长、院长，深入社区、乡镇、街道、工厂开展就地调解，邀请当地村委会、居委会、社区、乡镇干部和当事人亲友一起做各方当事人工作。四是要推动多元纠纷解决机制建设。建立多元纠纷解决机制，是满足多元化心理需求、化解多元化矛盾纠纷的必由之路，也是社会管理创新中非常重要的内容。积极运用多种渠道、多种手段、多种方式来解决社会矛盾纠纷，努力构建人民调解、行政调解和司法调解“三调联动”大调解格局。加强与仲裁机构、行政调处机构、行业调解组织、人民调解组织等非诉纠纷解决主体的联系，建立业务指导、协调、对接、监督等机制，成立劳务纠纷、医患纠纷、交通事故赔偿等纠纷合议庭诉调对接，推动多元纠纷解决机制的建立和完善。

　　（二）强化司法服务职能，提供社会管理抓手

　　司法服务职能是现代社会发展和人民群众对司法的新需求，是司法职能演化的结果，属于审判职能的延伸功能。基层法院在参与社会管理创新过程中，可以采取主动延伸功能，发挥司法服务作用，通过全面地、正确地发挥审判职能作用，依法调处案件，化解矛盾纠纷，实现案结事了，帮助人民群众排忧解难。

　　一是要积极参与社会治安综合治理。在审判中注意区分案件类型对案件情况进行综合研究，以对社会稳定与治安状况作出准确判断；积极参与治安重点地区的矛盾纠纷排查化解工作，加大法制宣传、以案说法，做到“审理一案、解决一串、教育一片”，从而达到审判的最大社会化效果。探索建立特殊人群管理机制，加强诉讼当事人的心理疏导，加强缓刑人员帮教工作，完善社区矫正对接机制；健全未成年人审判机构设置，推行适合未成年人生理和心里特点的审理方式和刑罚执行方式，加强青少年犯罪的思想引导，从源头上预防和减少再犯罪率。

　　二是要加强司法建议。针对在审判、执行、信访等工作中发现的社会管理方面的问题，及时向党委、人大、政府及有关部门提出有价值的建议，堵塞社会管理漏洞，提升各环节的社会管理水平，推进完善社会管理机制，防止因工作措施不当影响社会和谐稳定，避免或减少因社会管理不当引发的矛盾纠纷。同时，加强对宏观经济形势变化在司法领域引发的各种新情况和新问题的研究，及时归纳社会管理过程中遇到的共性法律问题，为社会管理决策提供重要依据，促进社会新型管理秩序的形成。

　　三是要完善社会救助机制。这是减少和化解社会矛盾的重要保障，也是创新社会管理的必备环节。当前，由于社会救助和社会保障机制不完善，导致矛盾升级的问题在司法审判领域非常突出。法院要为当事人提供相对公平的诉讼环境，保证困难的当事人能够打得起官司。要贯彻好减缓免交诉讼费政策，确保经济困难的当事人能够享有平等的诉讼机会，不输在起跑线上。进一步整合救助资源，规范救助行为，拓宽救助范围，建立特困刑事被害人、特困申请执行人和特困信访人员救助制度，积极争取政府及有关部门的支持配合，确保特困当事人及时得到社会的关怀。

　　四是要能动服务经济社会发展。基层法院应密切关注区域经济形势的发展变化，加强司法应对，要依法打击各类经济、涉农、破坏环境等犯罪，维护良好的市场经济秩序。对涉及重大项目、重点企业、重要工程案件，建立快立、快审、快执的绿色通道，要注意把握办案的时机和方式方法,避免因执法办案造成企业的不稳定或加剧企业困难。对经济发展引发的矛盾、问题,要善于从全局上考虑,坚持党委政府统一领导,充分发挥调解、协调、和解手段解决矛盾纠纷的优势,多做说服教育、辨法析理工作,真正实现以和谐的方式定纷止争、案结事了。

　　五是要加强司法宣传工作。通过建立巡回审判、流动法庭等形式，促进审判方式管理创新，以达到审判一案，教育一片的效果。开展法律服务宣传进社区、进乡村、进学校、进机关、进企业法律“五进”活动，开办法制讲座，通过走访的形式向群众发放法制宣传材料的方式，向群众宣传法律知识。与报纸、电视台合办法制栏目普及法律知识，广泛进行宣传，弘扬法治精神，提高了公民的法律意识，从源头上预防和减少违法犯罪。

　　（三）着力加强审判活动，引导公共政策形成

　　社会管理应当是一种人性化的规则之治，社会管理创新的重要使命是创制社会规则，规范社会行为，构建社会秩序。而在现代社会，用司法决策规制社会生活的实践越来越普遍。人民法院处理各类案件化解矛盾纠纷的过程，本身就是发现社会问题、弥补管理漏洞的过程，就是参与社会管理、理顺社会关系的过程。当前，基层法院主要通过各类审判和执行来调整和规范影响社会管理的行为，引导与规范社会朝着正常、有序、和谐的方向发展，创制社会规则，规制社会活动，引领社会风尚，推进社会管理创新。

　　--对社会风俗的尊重与否定。“公序良俗”所指社会风俗是善良风俗，是国家社会的存在及其发展所必需的一般道德。法院审理案件中，要尊重善良的进步的文明的社会风俗，而不能迁就落后愚昧，从而鼓励人们向上向前向善，推动社会不断发展进步。要注重通过依法审理案件来确立规则、树立导向，增强人民群众的法治意识，引导群众正确行使权利，自觉履行义务，依法表达利益诉求。在调解案件时，要尊重“公序良俗”，要把政策方针、风俗习惯、民间规范、伦理道德、公众情感等，都作为重要参考因素，促进经济社会管理事务进入民主法治轨道。

　　--对行政行为的确认与撤销。行政机关是承担社会管理职责的重要主体，承担着重要职责。法院通过依法审理行政案件，监督、促进行政机关依照法定权限履行社会管理和公共服务职能。通过支持合法性行政行为，保障行政机关依法履行社会管理的职能，特别是创新流动人口、特殊人群、重点区域、虚拟社会、社会组织、城市建设等重点领域的管理。要结合审判工作开展好矛盾排查化解和司法建议工作，及时发现经济社会领域可能影响发展稳定的苗头性、倾向性问题，主动提出司法建议，提供司法咨询与服务，促进新型社会管理秩序的形成。

　　--对诚信体系的推动与完善。审判活动是一种负载司法机关社会职能的、具有公众指引效应的评价活动。法院判决作为最终的价值判断，是体现社会价值基石的基本尺度，在完善社会价值体系中占有重要地位。当前市场经济大潮中，社会信用缺失的现象不断蔓延。构筑诚信大厦，推进社会管理创新，一方面要求法院在审理案件中支持、鼓励、保护守信者，旗帜鲜明地制裁、惩罚失信者；另一方面，法院采取各种有效措施，引导当事人依法履行生效裁判义务。如通过完善案件信息管理系统，建立与公安、工商、金融、国土、出入境管理、车辆管理等部门的信息共享，运用执行联动机制，加强对诚信缺失人员经营活动的限制，增强执行威慑机制的实效，引导全社会增强诚信意识，促进法律秩序的形成。

　　三、基层法院参与社会管理创新的辩证思考

　　当然，强调基层法院以化解矛盾纠纷为目的，能动推进社会管理创新，要防止二种片面认识，既不能“无所作为”，也不可“全面包揽”。要把握好一个“度”，既要在法律规定的框架内，充分发挥基层法院参与社会管理创新的职能作用，又要在正确适用法律的前提下，将政治意识、大局意识和责任意识贯彻落实到司法审判工作的每一个环节，绝不能以牺牲法律为代价迁就明显违反法律强制性规定，破坏法律的严肃性和统一性。

　　1、“司法”仍是核心。但凡遇到“创新”二字，便容易衍生出诸多观念的突破、形式的变革。司法保持能动性，以对社会的高度关切，运用各种可能的司法手段，回应或影响社会发展变化，起到正面的规制、引导、教育等功能，这是“创新”的必然要求。但所有这些手段的运用、职能的延伸，其主体只能是作为国家司法机关的法院，因此，决不能脱离“司法”这个核心，不能对“中立裁判者”、“司法权威”、“公平公正”这些司法本质有所撼动。“强调能动司法，仍然必须遵循司法工作自身的规律，必须保持司法权最基本的特征。”，把握好法院选择参与社会管理的模式、分寸和限度的重要性。人民法院能动地参与社会管理，不是不经选择、不加思考地四处出击，大包大揽，理性地立足审判，立足本职，合理适度地主动服务、积极作为才是正确的态度，也是“创新”的基本立足点。

　　2、“能动性”应成为制度。在基层法院的司法实践中发现，作为法院参与社会管理的受益群体，无论是人民群众、基层组织，还是党委政府，在对新举措效果表示肯定的同时，最为关注的还是如何规范这一“能动司法”模式的运行，如何建立起法院与基层组织合作的机制，可见，观念的更新很重要，但制度才是能动司法持续推进的保障。为了推动社会主义司法事业的持续科学发展，司法的能动性不能仅仅停留在随心所欲、政出多门的新举措上，而是要通过一系列机制的确定，以明确职责、规范操作的形式，使能动司法由“应对型”向“常态型”、“制度型”转变。法院参与社会管理创新，不能热衷于新举措的轮番出台，仅仅追求直观和短期效果的快速实现，而不去认真考虑措施的合理性和长期可行性。其结果必然是措施因无法保持而昙花一现。就当前而言，如何构建起司法调研、司法建议、司法审查、司法救助等管理长效机制，以制度形式把法院参与和推进社会管理变为法院职责才是长远之道。

　　社会管理是一项系统工程，化解社会矛盾既是人民法院的神圣职责，也是全社会的历史责任。而在如何创新社会管理有效化解社会矛盾上，人的因素是关键、司法理念是动力、制度健全是保障，能动司法是社会主义法治理念的深化，是新形势下做好人民法院工作的必然选择。只有在司法实践中不断总结探索，才能真正发挥能动司法、化解矛盾，推进社会管理创新的科学发展。